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借鉴欧洲公民申诉制度的有益经验 深入推进信访法治化建设

作者:佚名    文章來源:湖北信訪    更新時間:2016-2-19

应法国萨姆瓦纳市政府、德国杜伊斯堡市政府、意大利威尼斯市政府的邀请,经领导批准,2015年11月21日至28日,由省群众信访接待服务中心主任陈淑华带队,省信访局有关处室和武汉、孝感、咸宁市信访局负责同志共6人组成湖北信訪系统考察小组,赴欧洲进行为期8天的考察交流。考察小组先后与法国巴黎大区萨姆瓦纳市市长弗朗索瓦罗宾纳、德国杜伊斯堡市市长办公室官员史迪乐女士、意大利GOP律师事务所合伙人保罗先生进行座谈交流,对三国公民申诉制度的法律依据、机构设置、职责范围、运行程序、对公共管理和公共行政的影响等问题进行深入探讨,既宣传了我国的信访制度,又加深了对欧洲各国公民申诉制度的了解,大家普遍感到开阔视野,活跃了思维,振奋了精神,正视了国情,激励了工作。通过这次考察,永利官网开户网址更加坚定坚持和完善信访制度的自信,也更加深刻地认识到信访制度的存在和发展是历史的必然,现实的必需,未来的必要,其地位不可或缺,作用不可替代。考察活动圆满完成既定任务,取得预期的效果。

一、歐洲公民申訴制度的主要特點

歐洲公民申訴制度主要是針對失當行政行爲進行監督與實施救濟的一項管理制度,通過處理公衆對于行政管理部門所做出的各項決定或措施的投訴,運用申訴、調解的手段,最大限度地保護公民權利免受侵害。這一制度由瑞典首創。1809年,瑞典設立申訴專員,專門負責調查公民對政府的投訴事務。20世紀初,北歐國家相繼設立同類制度。20紀60年代開始,這一制度被世界各國廣泛借鑒。目前,公民申訴制度已分布于歐洲、北美、亞洲、非洲的100多個國家。歐洲的公民申訴制度經過200多年的發展,制度比較成熟,主要表現在:

(一)法制健全。歐洲各國圍繞維護公民權利這一內容,不斷發展和完善公民申訴制度,形成了以憲法爲基礎、專門法爲核心、其他法律法規相配套的公民申訴法制體系。如德國于1949年頒布《基本法》明確規定,聯邦議會必設4個委員會,依次是預算委員會、申訴委員會、外交委員會、國防委員會,其中申訴委員會專門負責公民投訴事項的調查處理。申訴委員會主席由議會選舉産生,成員是來自各個黨派的議員,每個黨派都有代表參加,代表議會監督政府行政行爲。法國于1973年頒布《國家申訴調解法》,成立國家申訴調解總局。法國國家申訴調解總局是一個具有獨立地位的行政機關,主要負責人爲調解專員。調解專員由部長會議通過,總統任命。調解專員在執行公務時,不接受任何機關包括政府的任何指令,不負民事責任和刑事責任,享有與國會議員相同的豁免權。

(二)職權明確。歐洲公民申訴制度明確了申訴調解專員有權管轄的範圍,賦予了申訴調解專員充分的權力。申訴調解專員的職責是受理公民對行政機關以及負有執行公務任務機構的各種申訴。申訴調解專員的職權主要有:調查權。申訴調解專員有權調閱有關檔案(國家一級保密資料除外),詢問有關當事人或者證人,並進入有關機關進行視察。在調查過程中有關部門和人員必須給予密切配合。建議權。申訴調解專員有權根據調查結論,向有關部門提出糾正違法或不當行爲的建議,如向申訴人道歉,給予公民適當的賠償,對失職官員予以停職等處分等。公開調查結論權。申訴調解專員有權根據公共利益的需要,向社會和新聞媒體公開調查報告。報告權。申訴調解專員有權在其建議不被遵循的情況下,向總理或議會有關委員會寫出特別報告,並將調查報告公開。起訴權。對于調查中發現確有違法犯罪行爲的官員,申訴調解專員有權向法院直接提起公訴。一些國家申訴調解專員還擁有調解權、命令權等。

(三)程序規範。歐洲各國公民申訴制度形成了一套公開透明的工作程序,包括申訴的提出、受理、辦理等環節,並以法律文件的形式公布,以方便申訴人提出投訴,並保證調解的有效性。如德國規定公民必須用實名,只接受通過信件、郵件和電話的申訴,不接待上訪人員提出的訴求,上門投訴不能作爲申訴的依據。對申訴的受理和辦理必須經過篩選和審查、轉送辦理、調查和催辦、建議和報告、收集立法資料5個程序。法國各省、市的申訴調解局可接待上訪人員,設在巴黎的國家申訴調解總局只接受通過信件、郵件和電話的申訴,不接待上訪人員的申訴,不接待上訪人員。其工作程序包括立案、分析、調查、出台結果、公開調查情況、報告等。

(四)權威性強。歐洲各國公民申訴機構的設立有法律依據,人員專業,工作規範,工作經費充足,這些確保了公民申訴制度在保障公民權利、監督行政行爲等方面發揮了有效的作用。

(五)秩序良好。歐洲各國極少有纏訪、鬧訪等情況。其主要原因:一是歐洲各國有悠久的法治傳統,公民的法律意識比較強。二是各國積極引導公民理性申訴。如在德國,國家以法律的形式規定了公民訴求的方式,采取走訪形式的投訴不能作爲申訴的依據。法國國家申訴調解總局只接受通過信件、郵件和電話的申訴,不接待上訪人員的申訴,不接待上訪人員。三是各國的法律賦予公民遊行、示威的權利,集體性的訴求可以通過合法的形式來表達。四是各國對出現的違法行爲嚴格依法處理,維護良好的公共秩序。

二、歐洲公民申訴制度對我國信訪法治化建設的啓示

(一)信訪工作是現代社會治理的重要內容。信訪問題是經濟社會發展的産物,反映發展的階段性特征。任何一個國家的管理都不可避免地存在這樣或那樣的問題和不足,只要有問題和不足存在,就不可避免地産生信訪問題。這是人類社會發展的普遍規律。認爲信訪制度只有中國才有、外國沒有的說法是片面的,認爲只有中國人才信訪、外國人不信訪的認識是錯誤的。和諧社會不是沒有糾紛、沒有矛盾的社會,而是能夠暢通表達訴求、有效化解糾紛、不斷解決矛盾的社會。因此,信訪法治化建設對于推進國家治理體系和治理能力現代化具有重要的意義。

(二)法治保障是做好信訪工作的前提。法治是現代社會文明的標志。歐洲各國較爲完備的公民申訴法律體系爲維護公民權利、調節社會關系、規範社會行爲提供了有力保障。我國經過多年信訪法治化建設,形成了以國務院《信訪條例》爲主體性法規,以制度文件爲支持,以各地各部門地方性法規、規章和制度爲銜接配套的信訪工作法律制度體系。但這一體系還不完備,《信訪條例》作爲行政法規雖然發揮了積極的作用,但法律位階較低、調整範圍有限、相關規定過于原則等問題,難以適應新形勢新任務的要求。要進一步完善信訪工作的法律制度建設,推進信訪工作的機構、職能、權限、程序、責任法定化,確保信訪工作在法制框架內依法有序運行。

(三)強化對行政權力的制約和監督是維護公民權利的關鍵。歐洲公民申訴制度設計的核心理念是保障申訴調解專員的獨立性、監督手段的多樣性。如德國在聯邦議會中設立申訴委員會,監督政府行爲。法國申訴調解局雖是行政機關,但具有高度獨立性,申訴調解專員的任命和行使權力不受任何機關的幹擾。同時,申訴專員履行職能時可以采取的手段很多。通過審核和問詢、調查報告向社會公開、在政府公報上發表對行政機關的建議等手段,能有效地對行政機關産生積極的影響,最大限度地發揮監督作用。我國當前如何加強民主監督、司法監督、社會監督、輿論監督制度建設,形成科學有效的權力運行制約和監督體系,應在實踐中進一步探索完善。

(四)增強全民法治觀念是推進信訪法治化建設的基礎。法律的權威源自人民的內心擁護和真誠信仰。歐洲各國有悠久的法治傳統,法治觀念、守法意識深入人心。我國當前信訪群衆中“信訪不信法”、“信上不信下”等觀念依然存在,纏訪、鬧訪、信訪活動中的違法行爲還比較突出,影響社會和諧穩定。在嚴格依法處置信訪活動中違法犯罪行爲的同時,要推動全社會培育法治意識,樹立法律權威,使群衆認識到法律既是保障自身權利的有力武器,也是必須遵守的行爲規範,培育辦事依法、遇事找法、解決問題靠法的良好環境,形成守法光榮、違法可恥的社會氛圍。

三、推進信訪法治化建設的建議

2015年3月24日,習近平同志在主持中央政治局集體學習時指出,我們要借鑒國外法治的有益成果,但不能照搬照抄國外制度。當前,我國經濟進入轉型期、改革進入攻堅期,社會矛盾多樣多發的態勢短期內不會改變。群衆通過信訪渠道反映問題的意願仍很強烈,各種利益訴求引發的社會矛盾仍很突出。推動信訪法治化建設必須緊密結合我國實際,牢固樹立運用法治思維和法治方式做好信訪工作的理念,密織法律之網,強化法治之力,全面推動依法信訪。

(一)牢固樹立法治思維。法治思維就是依照法治的邏輯來觀察、分析和解決社會問題的一種思維方式。法治思維直接對應的就是人治思維、特權思維。要在信訪工作中牢固樹立法治思維,增強法治觀念。一是樹立信訪權利法定理念。公民、法人和其他組織通過正常途徑依法反映情況,提出意見、建議和投訴請求是憲法賦予的權利,任何人不得剝奪。二是樹立法律至上理念。強化法律在維護群衆權益、化解社會矛盾中的權威地位,堅持解決信訪訴求的法律底線,強調法律面前人人平等,沒有“特殊公民”。三是樹立權責法定理念。堅持法定職責必須爲、法無授權不可爲,推進信訪工作機構、職能、權限、程序、責任法定化。四是樹立公開透明理念。公開是最好的監督。要將信訪事項的辦理過程和處理結果全部對群衆公開,實現群衆對信訪事項辦理的可查詢、可跟蹤、可督辦、可評價。五是樹立違法必究理念。對于信訪活動中的違法行爲堅決依法處置,堅決摒棄“花錢買平安”的觀念,堅決遏制“以鬧求解決、以訪謀私利”的現象,切實樹立起執法必嚴、違法必究的鮮明導向。通過一以貫之地厲行法治,培育依法信訪的法治觀念和法治信仰,形成有利于做好信訪工作的法治風尚和法治環境。六是加快信訪立法工作,進一步鞏固和提升信訪法治化的地位,規範信訪行爲和信訪秩序。

(二)依法維護群衆利益。一是要全面落實依法行政,強化源頭預防。對現有行政法規和部門規章進行自查自糾,制定出台任何行政法規和規範性文件,都要進行嚴格的合法性審查,做到于法有據。特別是對于涉及群衆切實利益的重大政策和決策,一定要事先進行社會穩定風險評估,廣泛聽取各方意見,堅決防止與民爭利、損害群衆權益等問題。二是要嚴守法律政策界限,對群衆訴求善于用法律政策來衡量,從偏重行政手段向更多地運用法制規範化解社會矛盾轉變,切實做到“訴求合理的解決問題到位、訴求無理的思想教育到位、生活困難的幫扶救助到位、行爲違法的依法處理。”三是依法推進信訪事項終結。提高信訪複查複核的權威性,完善信訪事項終結退出機制。對于爭議較大的複查複核事項,采取公開聽證、會商評議等方式,提高工作透明度和公信力,切實發揮其在依法維護群衆合法權益中的作用。

(三)依法界定職能定位。一是進一步明確信訪工作職能定位,厘清職責邊界。堅持法定職責必須爲、法無授權不可爲的原則,發揮好“了解社情民意、彙集意見建議,分析穩定風險、評估政策得失,排查矛盾隱患、解決合理訴求”職能作用。制定信訪部門職責清單,依法履行職責。二是繼續推進訴訪分離制度。信訪部門要嚴格甄別把關,積極支持配合好政法機關的工作,真正把涉法涉訴信訪事項從普通信訪渠道中剝離出來,引導到司法渠道解決,維護司法權威。三是通過法定途徑分類處理信訪投訴請求。依據國家各部委、省直各單位梳理制定的信訪投訴請求法定途徑清單,研究制定基層常見信訪事項法定途徑清單,使各級有權處理信訪事項的職能部門更加明確法律政策規定,本單位應當受理的信訪投訴請求事項範圍和法定處理途徑,使信訪人清楚自己訴求解決,申訴的法定途徑和法律依據。四是反映社情民意。開發應用好群衆來信來訪“大富礦”,建立信訪“大數據”庫,開展信訪民情調查分析和人民意見建議征集,爲地方黨委政府當好科學決策、民主決策的參謀助手。

(四)依法規範信訪工作。深入推進信訪工作制度改革,建立形成法治、爲民、公開、透明的新型信訪工作模式。一是進一步推行“陽光信訪”。用信息化促進規範化,依托互聯網建立全國信訪信息系統,將信、訪、網、電等全部信訪事項錄入系統,實現網上流轉,實行信訪事項受理、辦理、督辦全過程公開。深入開展群衆滿意度評價,把通過全國信訪信息系統初次登記受理的信訪事項,全部納入群衆滿意度評價範圍,實現信訪群衆對信訪事項辦理過程和辦理結果的可查詢、可跟蹤、可督辦、可評價。二是制定科學的考核評價辦法。以推動信訪問題及時就地解決爲原則,以信訪總量、進京越級訪(含非訪)、赴省越級訪(含異常訪)三個“下降”,以信訪事項錄入率、及時受理率、按期辦結率和群衆參評率、滿意率爲考核重點,打造網上信訪主渠道,合理設置考核項目和指標。三是進一步加強信訪督查督辦。加大督查力度,尤其是對群衆評價不滿意、重複來信來訪的信訪事項及時開展督查督辦,及時糾正責任部門在處理信訪事項中的不足。組織新聞媒體聯合督查,公開督查結果,接受社會監督。對工作敷衍塞責、推诿扯皮、弄虛作假而造成群衆上訪的,要嚴肅追究責任,落實“誰制造問題、誰承擔責任、誰受到追究”的問責機制。

(五)依法維護信訪秩序。要切實加強法制宣傳教育。通過普法宣傳、以案說法、典型曝光等多種方式,提高群衆尊法守法的思想認識,引導上訪人依法理性有序表達訴求。要堅決依法處置非正常上訪行爲。法治手段是加強社會管理最根本、最長遠、最有效的手段。要堅持非正常上訪行爲屬于社會治安問題的工作導向,嚴格按照《治安管理處罰法》和公安部《關于依法處置信訪活動中違法犯罪行爲的指導意見》的規定,進一步明確工作責任,加強協同配合,加大執法力度,堅決依法打擊違法上訪行爲。對那些以反映訴求爲名聚集滋事、擾亂秩序等違法行爲,按相關法律規定嚴肅處理,堅決防止形成“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的錯誤導向。



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